rony.altafuyarojas3016@upse.edu.ec

Resumen

Los bosques de manglares han disminuido por la fragmentación y pérdida del hábitat debido a factores antrópicos y naturales. En este sentido, los gobiernos a nivel mundial han creado e implementado un conjunto de leyes y políticas para conservar las áreas de manglares existentes en su jurisdicción. Se realizó una búsqueda exhaustiva de información de las políticas sobre los manglares y hábitats marino costero implementadas por Colombia, Perú, Panamá y Ecuador, publicadas en revistas indexadas, libros e informes oficiales de las entidades gubernamentales. Los principales mecanismos de conservación de los manglares son la declaración de áreas protegidas y otras medidas legislativas, como los acuerdos de uso sustentable y custodia implementados en Ecuador. Además, varios países están evaluando la integración de los servicios ecosistémicos y el ordenamiento territorial de los bosques de manglar en sus normativas legales. Para fomentar la conservación, se sugiere la adopción de incentivos económicos para que las empresas privadas implementen medidas de protección en sus territorios.

Palabras clave: áreas protegidas, conservación, gobierno, leyes y servicios ecosistémicos.

Abstract

Mangrove forests have declined due to habitat fragmentation and loss caused by both anthropogenic and natural factors. In response, governments worldwide have developed and implemented a set of laws and policies to conserve existing mangrove areas within their jurisdictions. An exhaustive search for information on mangrove and coastal marine habitat policies implemented by Colombia, Peru, Panama, and Ecuador was conducted, with data gathered from indexed journals, books, and official reports from government entities. The main mechanisms for mangrove conservation include the declaration of protected areas and other legislative measures such as sustainable use and stewardship agreements implemented in Ecuador. Additionally, several countries are evaluating the integration of ecosystem services and spatial planning of mangrove forests into their legal frameworks. To promote conservation, the adoption of economic incentives is suggested for private companies to implement protection measures in their territories.

Keywords: protected areas, conservation, government, laws, ecosystem services.

Referencia en APA-7ma: Altafuya Rojas, R. y Duque Marín, R. P. (2024). Análisis jurídico sobre la implementación de políticas públicas en defensa del manglar del Ecuador Revista Ciencias Pedagógicas E Innovación, 12 (1), pág. 71 - 82 . e-ISSN: 1390-7603. ISSN: 1390-7786. DOI: 10.26423/rcpi.v12i1.761

1. Introducción

La legislación es determinante para la implementación efectiva de medidas de conservación y protección ambiental (Herrera et al., 2010; Pineda-Reyes y Vilela, 2020). En este sentido, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA, 2007) publicó un informe en el cual afirma que “si la sociedad humana quiere mantenerse dentro de los límites de los umbrales ecológicos críticos, es imperativo que las leyes ambientales sean ampliamente comprendidas, respetadas y aplicadas” (UNEP, 2014; UNEP, 2018). Es importante conocer que los procesos de toma de decisiones se rigen mediante las leyes y políticas públicas, por lo tanto, pueden significar la conservación o sacrificio de recursos con fines de desarrollo, considerando la importancia de los servicios ecosistémicos, en la constante búsqueda del beneficio común (Millennium Ecosystem Assesment, 2005; PNUMA, 2007; Braga, 2015; Bell-James, 2019; Avendaño-Leadem et al., 2020). Sin embargo, a pesar de la importancia de los servicios ecosistémicos de diversos humedales, su pérdida continúa debido a la presión antrópica y natural, es por ello que las leyes y políticas ambientales son un mecanismo clave para asegurar que los tomadores de decisiones consideren oportunamente las compensaciones entre el desarrollo del país y la protección del medio ambiente.

El Ecuador con una extensión territorial de 256 370 km2 (Merecí-Guamán et al., 2021) ha sido identificado entre los 17 países más megadiversos del mundo (Mittermeier et al. 1997; Paspuel, 2002; Sagnelli, 2017) debido a su riqueza florística y faunística, la cual está asociada a cuatro zonas geográficas naturales: costa, sierra, amazonia e islas Galápagos; además posee 91 tipos de ecosistemas, los cuales se dividen en 65 ecosistemas boscosos, 14 herbáceos y 12 arbustivos (MAE, 2013; Castillo-Vizuete et al., 2023).

Un ecosistema prioritario en la faja costera de Ecuador, son los manglares con una extensión de 155 957 ha (Hamilton y Casey, 2016; Hamilton et al., 2018; Hamilton, 2020) considerados una de las fuentes más ricas de servicios ecosistémicos en el mundo, entre estos beneficios se encuentran los servicios de: (a) aprovisionamiento, al servir como hábitat para una gran variedad de especies acuáticas, (b) regulación, ya que protegen las costas y los asentamientos costeros del oleaje, además de secuestrar grandes cantidades de carbono reduciendo así los gases de efecto invernadero y mitigar los efectos del cambio climático, y (c) cultural, al brindar un espacio para actividades turísticas (Mcleod et al., 2011; Barbier et al., 2011; Mangi et al., 2010, Spalding et al., 2014; Atwood et al., 2017), también se consideran especialmente interesantes desde una perspectiva jurídica, ya que su hábitat se encuentra en la zona intermareal, un espacio cuya tenencia no siempre está clara (Bell-James y Lovelock, 2019a, Bell-James y Lovelock, 2019b).

De acuerdo a lo indicado anteriormente, a pesar de que los manglares proporcionan servicios ecosistémicos críticos, más de un tercio de los manglares se han perdido en todo el mundo en los últimos 60 años, y en las últimas décadas las tasas de pérdida muestran un ritmo decreciente y la cobertura continúa disminuyendo a una tasa del 0,2% anual (Atwood et al., 2017). En Ecuador, existían 202 201 ha de manglar en 1969 y para el año 2006 se había reducido a 148 230 ha (CLIRSEN, 2001; CLIRSEN, 2006), cuya pérdida fueron 53 971 ha de bosque de manglar, es decir, un 26,6% del área original al año 1969. Estudios recientes evidenciaron un incremento de la extensión del manglar a 157 094,28 ha (MAATE, 2021) de las cuales 108 712,14 ha se encuentran protegidas dentro del Subsistema Patrimonio de Áreas Naturales del Estado (PANE), lo que equivale al 69,2% de todo el manglar remanente, evidenciando así la implementación de las políticas públicas diseñadas por el gobierno ecuatoriano para mejorar el estado de los ecosistemas de manglar y su capacidad de proveer servicios ecosistémicos (Ortega-Pacheco et al., 2020).

Los trabajos de Daily (1998), Costanza et al. (1997) y Costanza et al. (2017), marcaron el punto de partida para la implementación del concepto de servicios ecosistémicos convirtiéndose en un punto clave de investigación, políticas y prácticas ambientales en ecosistemas a nivel global. Para llegar a incluir el concepto de servicios ecosistémicos en leyes y políticas públicas en beneficio de la conservación de los manglares y su biodiversidad, es necesario cumplir con un paso preliminar, se trata de la obtención de un panorama legislativo y político actual claro que nos permita determinar brechas y tendencias clave sobre estos servicios que brinda el manglar, de esta manera, se podrá contribuir con las metas propuestas en la agenda 2023 para los objetivos de desarrollo sostenible 11, 13, 14 y 15, por lo que, el objetivo de este estudio es analizar desde el punto de vista jurídico la efectividad de las políticas públicas en defensa del manglar implementadas por los países del pacífico sudeste (Colombia,  Ecuador,  Panamá  y  Perú), mediante la revisión bibliográfica de la legislación vigente para generar sugerencias de desarrollo y manejo sustentable de los manglares en la normativa ecuatoriana.

2. Metodología

Este artículo es una investigación bibliográfica y documental (Espinoza y Toscano, 2015), basado en literatura publicada como artículos de alto impacto, información en los sitios web oficiales de los organismos gubernamentales, libros e informes sobre el marco legislativo de los países Colombia, Ecuador, Panamá y Perú. Se analizaron 146 documentos, aunque solo el 46,6% (n=68) fueron regulaciones que tenían como objetivo priorizar la protección de los “manglares” y ecosistemas marino costero, aquellas regulaciones que incluían un enfoque económico de los servicios ecosistémicos fueron excluidos.

La información recopilada se ingresó en una base de datos para el ordenamiento y clasificación por país; posteriormente se realizó el análisis y comparación de las leyes, normativas y ordenanzas. Una vez que obtuvimos todas las leyes y políticas relevantes se realizó un análisis y comparación de los mismos. Para permitir la coherencia de la comparación, cada instrumento se evaluó según un conjunto de ocho principios para guiar las evaluaciones de los sistemas de gobernanza de los recursos naturales (Tabla 1) implementado por Lockwood et al. (2010) y Golebie et al. (2021).

3. Resultados y Discusión

Medidas legislativas

Los instrumentos legales son vitales para el manejo sostenible de los manglares (Walker et al., 2022; Sam et al., 2023; Grimm et al., 2024). Se espera que estos instrumentos estimulen e incentiven la conservación de los ecosistemas por parte de los actores interesados (Barragán, 2020; Bayraktarov et al., 2020).

Las leyes de protección de los manglares, así como la restauración de áreas degradadas son las principales medidas para mejorar la gestión de los manglares (Lewis et al., 2016; Ragavan et al., 2020). Con la finalidad de fortalecer políticas y programas para la protección, recuperación y uso sostenible de los manglares de Colombia, Ecuador, Panamá y Perú se creó el Plan de acción regional para la Conservación de los manglares en el Pacífico Sudeste (PAR-Manglares) (CPPS/UNESCO/CI/HIVOS, 2016).

Los ecosistemas de manglares constan en la constitución política de los países del sudeste como sujeto de derecho específicamente dentro del término de “naturaleza” o “humedales”, e indican que el Estado y todos los habitantes del territorio nacional tienen el deber de prevenir la contaminación del ambiente, mantener el equilibrio ecológico y evitar la afectación de los ecosistemas. Además, la constitución específica que el ente rector y encargado de velar por el cumplimiento de las normativas legales son los ministerios, autoridad o Instituto (Tabla 2).

La conservación de los manglares en Colombia se en0marca en la Constitución Política promulgada en 1991 y ratificada en 2020, además, en este país existen varias resoluciones (Álvarez-León, 2000; Álvarez-León y Álvarez-Puerto, 2016) que están bajo la jurisdicción del Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible creado por Ley en 1993. Entre las resoluciones que se han ejecutado se destaca: la prohibición de todo tipo de actividades en las zonas de Manglar, el establecimiento de controles mínimos para contribuir a garantizar las condiciones básicas de sostenibilidad de los ecosistemas de manglar y sus zonas circunvecinas, el estudio sobre el estado actual y propuestas de zonificación de las áreas de manglar y la reglamentación de la actividad de reforestación (Uribe y Urrego, 2009; Álvarez-León, 2019; Rodríguez-Rodríguez et al., 2021).

Las resoluciones establecidas en Colombia son similares a los acuerdos ministeriales de Ecuador, sin embargo, es importante mencionar que la Constitución de la República de Ecuador promulgada en 2008 marcó un punto de inicio para la conservación y recuperación de los manglares, a su vez, el Código Orgánico del Ambiente (COA) y su reglamento (RECOA) manifiestan que el ecosistema de manglar es un bien del estado que no podrá sufrir afectaciones, y establece que los gobiernos autónomos descentralizados deben incorporarlos en los planes de ordenamiento territorial (Asamblea Nacional del Ecuador, 2017; Presidencia de la República, 2019). Además, el país ha implementado varios acuerdos ministeriales para la conservación del manglar, tales como: los acuerdos de uso sustentable y custodia, socio manglar, establecimiento de vedas de recursos acuáticos, los cuales actualmente están contemplados en el Plan de Acción Nacional de Manglares de Ecuador (2019-2030) (Carvajal y Santillán, 2019; Ramos-García, 2021).

Por otro lado, en Panamá existen varias entidades rectoras del medio ambiente y los recursos naturales, siendo la Constitución Política de la República de Panamá la norma fundamental que sustenta la protección de los manglares. A principios de 1998, la entidad que velaba por la conservación del ecosistema manglar era la Autoridad Marítima de Panamá, a finales de 2006, la Autoridad de los Recursos Acuáticos (ARAP) se convirtió en el ente rector, sin embargo, en 2015 se elevó como entidad rectora al Ministerio de Ambiente (Page et al., 2018; Chamberland-Fontaine et al., 2022). Actualmente, las tres entidades trabajan en conjunto con el fin de conservar los recursos marítimos y costeros. Cabe mencionar que, a diferencia de los países como Colombia y Perú, la legislación de Panamá se centra en todos los ecosistemas marinos y terrestres en los que se incluye a los manglares. De igual manera, se evidenció en Perú cuyas las leyes y políticas se enfocan en la protección y conservación de los humedales enmarcados en el reconocimiento del derecho del ambiente en la Constitución Política del Perú (1993), en el Decreto Legislativo 613 donde se aprueba el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, y la reglamentación de la legislación (Uglietti et al., 2015; Díaz et al., 2016).

Áreas protegidas como mecanismo de protección

Los gobiernos, como responsable de la toma de decisiones, tienen la responsabilidad de establecer una red de áreas protegidas de manglares que abarquen puntos críticos de biodiversidad para mejorar las iniciativas de conservación Gajdzik et al., 2021; Mursyid et al., 2021; Singh et al., 2021).

La declaración de áreas costeras protegidas en sitios o zonas de manglares fue un mecanismo de protección implementado por todos los países del Pacifico Sudeste (Rasquinha, 2024). Los datos históricos obtenidos sobre las hectáreas de manglares en comparación con la información más reciente evidencia que el ecosistema sufrió pérdidas significativas. El porcentaje de perdida de la cobertura de manglar fueron: 44% en Colombia entre 1956 a 2016 (Rojas et al., 2018), 21% en Ecuador entre 1969 a 2018 (MAATE, 2021; Ortega-Pacheco et al., 2020), 53% en Panamá entre 1969 a 2007 (ANAM-ARAP, 2013) y 8% en Perú entre 1982 a 2020 (Bunting et al, 2018). Sin embargo, a pesar de las perdidas en cobertura de manglar, varios países han logrado proteger entre el 30% al 40% las áreas de manglares existentes (Tabla 3).

Limitaciones y Oportunidades

La protección legislativa de los manglares se basa en la declaración de áreas protegidas y medidas regulatorias descriptivas en forma de leyes (Figura 1) (Ravagan et al., 2020). Sin embargo, en muchos países las leyes o no se aplican estrictamente o se quedan en el papel (Amir, 2018; Castellanos-Galindo, 2017)

Un tema crítico en la implementación de medidas legislativa es la falta de participación pública, por cuanto la mayoría de las leyes y políticas existentes se basan en la generalización global del ecosistema manglar, sin tener en cuenta, la socialización con la comunidad, mientras que la estructura, función, servicios y respuesta de los ecosistemas costeros al cambio climático generalmente no se tienen en cuenta en la formulación de políticas (Ravagan et al., 2020). El manejo participativo y sostenible de los manglares dependerá de la creación de asociaciones efectivas y la promoción de actividades participativas entre los diferentes usuarios y beneficiarios en la cadena de prestación de servicios ecosistémicos de los manglares (Forkam et al., 2020).

Por otro lado, existen otras formas legales, como en el caso de Ecuador que implementó la concesión de áreas de manglar a usuarios ancestrales mediante un acuerdo de uso y custodia, logrando conservar el 42,86% de los manglares que no forman parte de las áreas protegidas (López-Rodríguez, 2021; Rodríguez, 2022), quienes cuentan con un programa de incentivos económica conocido como Socio Manglar. A octubre de 2023, se encuentran vigentes 53 AUSCEM que cubren 50 252,39 ha de manglares distribuidos entre las provincias de Esmeraldas, Manabí, Guayas y El Oro (GMA, 2023).

La implementación de incentivos económicos también ha sido desarrollada como un mecanismo complementario para la conservación de manglares, no solo en áreas marinas concesionadas sino también en terrenos privados (Ragavan et al., 2020) (Figura 2). Esta estrategia permite ampliar la cobertura y efectividad de otras medidas de conservación vigentes (Jorquera-Jaramillo et al, 2012; Ragavan et al., 2020).

4. Conclusiones

Existen diversas leyes y políticas en distintas jurisdicciones que promueven la conservación de la biodiversidad del ecosistema de manglar, sin embargo, las normas y reglamentos pierden su funcionalidad por la descoordinación entre las entidades públicas y la participación ciudadana, siendo ambas fundamental en la implementación de las regulaciones legales. Por otro lado, se identificó que implementar mecanismos complementarios en la fiscalización efectiva como los incentivos económicos a dueños de terrenos privados e integrar los servicios ecosistémicos de los manglares en las leyes y políticas puede aportar a la conservación a largo plazo.

Es importante destacar que las leyes y políticas son vitales para la protección y conservación del medio ambiente y Ecuador ha sido el primer país que conserva casi el 90% de los manglares como áreas protegidas del estado o concesionada a usuarios ancestrales, sin embargo, la conservación de los manglares debe integrar a las entidades gubernamentales, organismos no gubernamentales, comunidad científica, y a los usuarios o pobladores cercanos. En este sentido, es importante fomentar la conciencia pública sobre los servicios ecosistémicos de los manglares, realzando su importancia, valor y los daños irreversibles ante la pérdida del hábitat.

Se recomienda la creación de nuevas leyes que integren los servicios ecosistémicos del manglar, sin dejar de lado, la participación ciudadana, es decir, si se crean leyes sobre los servicios de aprovisionamiento de manglar como captura de peces pelágicos, se debe solicitar la participación de un consejo ciudadano integrado por todos los actores claves del ecosistema con la finalidad de evaluar todos los aspectos legales y formalizar la ley sin perjudicar a la sociedad civil.

Otro mecanismo de conservación que se recomienda implementar con un marco legal, es la fiscalización efectiva de los recursos, en forma de incentivos económicos dirigido principalmente a los dueños de camaroneras, como medidas de mitigación y protección del manglar.

Financiamiento

Los autores expresan que no ha sido necesario financiamiento para realizar este trabajo de investigación.

Conflicto de intereses

Los autores declaran no tener conflicto de intereses.

Contribuciones de los Autores

En base a la taxonomía CRediT, las contribuciones fueron: Ronny Altafuya: visualización, revisión, borrador, validación, recursos y materiales, metodología, conducción, análisis. Richard Duque: supervisión, administración, conceptualización.

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